城市化过程中土地出让金与城市经济增长关系研究——以北京市为例

    摘要：我国目前正处于城市化水平快速增长的阶段，在我国特有的地方政府主导城市化的模式下，土地收益在城市财政收入中占有很大比例，成为推动城市化和城市经济增长、进行城市建设的重要资金来源。本文以城市土地出让金作为主要指标，以北京作为研究对象，分析城市化过程中土地收益与城市经济增长的关系，得出了一些结论，开提出了建议和未来的研究方向。

 

　　我国城市化道路和模式是以地方政府为主导、以土地收益作为资金推动的。因此，土地在我国城市化背景中对于城市经济增长的作用是举足轻重的。本文以北京作为个案来进行研究，具体分析在我国特定城市化过程中土地出让金数量与城市经济增长关系，分析土地收益在经济增长中的作用和贡献。

 

　　一、我国城市化特点及土地在城市化中的作用

 

　　城市化包括的内容很多，要准确描述城市化水平必然涉及到许多指标，本文以城市人口占总人口比重作为城市化水平的主要衡量指标，即城市化水平=(城市人口数／总人口数)×100%。根据这一指标，我国城市化水平从1978年的17.92%已经提高到2005年的42.99%，城市化率年均增长接近一个百分点，我国目前已经进入快速城市化阶段。

 

　　我国城市化进程具有自身的特点，其中地方政府在城市化过程中的主导作用非常明显。在发达市场经济国家的城市化进程中，政府很少直接干预，城市化进程是在聚集经济机制的作用下逐步发展的，仅在出现大城市病等情况下，政府才采取一定的经济政策进行引导。相比较而言，我国在改革开放以后，中央政府更多着眼于宏观经济问题，而地方政府在发展地方经济的利益驱使以及目前政绩考核体制之下，通过大规模的撤县建区的行政兼并以及大规模的开发区建设，在很大程度上主导了我国城市化的加速推进。

 

　　地方政府主导的城市化，在很多情况下表现为大量的农地转用以及城市建成区面积的不断扩大。土地在我国城市化进程中起着非常重要的作用。随着土地有偿出让制度的实施和不断完善，土地出让收益在城市化和城市建设中起着重要的作用，成为重要的资金来源。大量的新增城市土地通过有偿出让方式由政府提供给使用者或者开发者。因此，一方面土地作为进行生产的必不可少的要素为城市经济增长做出巨大贡献；另一方面，在地方政府事权财权不对称的现实条件限制下，土地出让所带来的巨额资金收入也成为地方政府进行城市建设投资的最佳选择。据2000-2005年《中国国土资源年鉴》数据显示，全国土地出让收入逐年递增，已从1999年的514.33亿元提高到了2006年的7676.89亿元，为城市建设提供了大量资金。

 

　　二、土地出让金与城市财政收入

 

　　城市化与城市经济增长有着密切关系，而土地在城市化进程中起着重要的作用，因此土地在促进城市经济增长中也应起着重要的作用。土地对城市经济增长的作用很大程度上是由于土地的资本化，其特征主要表现在土地有偿出让获得的土地出让金。因此，本文拟以土地出让金作为指标来分析土地对城市经济增长的贡献。

 

　　(一)我国土地有偿出让制度与土地出让金

 

　　自1949年至1982年，我国一直实行的是土地的社会主义公有制，主要特点是土地无偿、无限期使用以及不允许流转。改革开放以后，我国经济的快速发展对土地的利用和配置方式提出新的要求，土地无偿使用逐渐被有偿使用所取代。1987年4月，国务院提出使用权可以有偿转让，深圳在同年9月率先试行土地使用有偿出让，从而揭开了国有土地使用制度改革的序幕。1987年11月，国务院确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点。同年12月，深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权，这是新中国建立后首次进行的土地拍卖。其后随着一系列改革措施和政策的出台与实施，我国的土地有偿使用制度逐渐确立并不断完善。

 

　　土地有偿使用为土地要素在城市化过程中对经济增长做出重要贡献提供了前提条件。由于土地有偿出让制度的实施，使得政府获得了较大的土地出让金收益。1992年至2003年，全国土地出让收入累计达1万多亿元，土地出让金已成为我国财政收入的一项重要来源。同时，国家对于城市国有土地收取的土地出让金，在2006年以前一直本着取之于地、用之于城的原则，使得大部分出让金都成为地方政府进行城市建设和土地开发的资金。

 

　　(二)北京土地出让金在财政收入中所占比重

 

　　1994年分税制改革之后，提高了中央的财政收入占全部财政收入的比重，而地方政府在减少税收分成的情况下，事权没有减少，造成地方政府的事权与财权的不对称情况。因此，在当地经济增长以及政绩评估两方面的要求下，土地收益在地方政府财政收入中占了很大比例，成为经济建设的主要资金来源。本文对北京进行了个案分析，具体判断土地出让金在地方政府财政收入中的比例。从表1数据可以看出，北京财政收入中土地出让收入占了很大比例，而且基本呈逐年上升趋势，2002年以后超过了地方政府的预算外收入。

 

 

　　三、在城市化过程中土地出让金与城市经济增长的关系 

 

　　以上分析可以看出，城市土地出让金在财政收入中占有很重要的地位和比例。同时，土地出让金作为地方政府的重要资金来源，成为政府投资的重要组成部分。有关土地出让金与城市经济增长的研究，目前大多数都是进行定性的探讨，本文拟用定量方法构建土地出让金通过进行城市建设投资推动经济增长的数量关系。本文以北京为例，以人均地区生产总值作为衡量地区经济增长的指标，分析在城市化水平超过70%的城市，土地出让金与人均生产总值的相关关系，并以此作为判断土地对经济增长贡献的一个标准(相关数据如表2所示)。

 

　　(一)利用SPSS软件，计算土地出让金与人均GDP的相关系数

 

　　结果表明：土地出让金与人均GDP的相关系数为0.924，P=0.003，应拒绝总体中这两个变量相关系数为0的假设。故可以认为，土地出让金与人均GDP呈强的且为正的相关关系。

 

　　(二)利用SPSS软件，在土地出让金与人均GDP具有强的正相关关系的结论基础上，对二者进行回归分析，构建二者关系的函数公式对土地出让金与人均GDP分别进行线性方程和对数方程的拟合。

 

　　1.两个拟合方程的结果：

 

　　上表给出了所拟合的两个模型的检验报告。从检验结果看，两个模型均有统计学意义，但从拟合优度看，对数方程曲线的拟合优度相对来说比较高。

 

　　2.回归方程：

 

　　直线方程：

 

　　对数方程：

 

　　其中，y为人均GDP；x为土地出让金。

 

　　由于对数方程拟合程度更高，因此采用对数拟合。由此经济增长与土地出让金的关系为：

 

　　由此可以得出：土地出让金对于城市经济增长的作用是非常巨大的，但是土地出让金的作用随着城市经济逐渐发展，对于经济增长的促进作用是逐渐减少的。由于我们的取得的数据仅为7年数据，样本量相对较少，因此我们得出结论：该方程仅对北京适用，其是否具有普适性，需要在收集各城市数据的基础之上作进一步研究，从而得出进一步的推论。

 

　　四、结论与建议

 

　　(一)城市化过程中土地出让金在推动经济增长中起着相当大的作用

 

　　1.根据对北京土地出让金和北京财政收入以及预算外收入的数据分析，可以得出：出让金在地方城市财政收入中占有相当大的比重，而且出让金数量与城市基础设施投资的数量也有强的相关关系。因此，可以表明：土地出让金不仅在财政收入中占有较大比重，而且确实也是城市基础设施投资的重要资金来源。

 

　　2.根据对土地出让金与人均GDP进行定量化的分析，得出二者关系的回归方程：y=-7847.043+7445.624lnx，土地出让金与城市经济增长呈现对数关系，而且随着城市经济增长，土地出让金的增加对城市经济增长的作用逐渐减少。

 

　　(二)土地出让金作用的历史性

 

　　在特定经济发展阶段，由于地方政府资金有限，土地价值的资本化可以作为城市经济增长的推动因素。但是，随着城市经济发展，土地出让金推动经济增长的作用逐渐减弱。从土地出让金的性质来看，土地出让金应该更多的投入到城市公共品当中(包括廉租房，以及投入到农村)。

 

　　(三)地方政府的角色定位

 

　　我国自二十世纪八十年代以来就鼓励有各种批准权、垄断权的政府机构创收。这样就使得政府机构以手中的权力来获取利润，从而也造成在城市发展过程中，地方政府的趋利行为。政府的角色应该是服务型政府而不是直接进行经济建设的政府。因此，土地出让金的巨大作用也反映出地方政府的角色错位问题。

 

　　(四)依赖于土地的城市化和经济增长的可持续性问题

 

　　土地出让金作为城市经济增长与城市建设的重要资金来源，应该是在一定历史和经济发展阶段采取的措施。随着城市经济发展模式更新和地方政府向“服务型政府”的转变，土地收益将不再作为经济建设的主要资金来源，一方面土地出让收入应向农村、廉租房、经济适用房倾斜；另一方面，地方政府应该在改革政府职能的基础上建立起与之相适应的公共财政体制。