财政分权理论研究新进展

 财政分权（fiscal decentralization）理论的研究是以Tiebout在1956年发表的经典文献《地方公共支出的纯理论》为起点的。 Tiebout在Samuelson（1954）对公共支出定义的基础上提出了地方公共支出的概念，使之与一般的政府支出相区分，从而引出了对地方公共财政问题的关注与研究。如今，财政分权问题早已成为公共经济学研究领域和政府决策部门的重大课题之一，受到广泛的关注，财政分权理论与实践的研究也不断取得丰富成果。在中国，从改革开放到构建和谐社会目标的提出直至 2009年温家宝总理的政府工作报告，对制度机制的改革与完善提出了更高的要求，财政体制的改进尤为重要。财政分权作为财政体制的核心问题，对其理论研究和实践探索愈显迫切。本文分析与归纳了2000年以来财政分权的理论文献，从财政分权与经济增长、财政分权与政府公共支出、财政分权与区域经济发展以及财政分权的政治与制度视角研究等方面作一综述，期望能够对我国财政分权理论与实践研究提供有益启示。

一、财政分权与经济增长的最新研究

在许多发达国家和发展中国家，促进经济增长一直被作为实施财政分权政策的主要目标之一，然而，时至今日，对财政分权与经济增长的关系一直都存在不同的结论。

部分学者认为财政分权与经济增长成正向相关。Yilmaz（2000）对17个单一制国家和13个联邦制国家（包括新兴工业化和发达国家）1971-1990年的财政支出指标进行了量化分析，认为相对于联邦制国家，单一制国家地方政府的支出分权对人均 GDP增长的促进作用更为明显，但在州政府一级该效应不明显。Lin&Liu（2000）对中国大陆地区的28个省1970-1993年财政自有收入的边际增量进行量化分析，得出中国财政分权促进了省级人均经济增长率的提高。N.Akai&M.Sakata（2002）以美国 50个州1992-1996年财政收入、财政支出等多种指标为数据基础进行研究，发现地方政府的收入支出与联邦政府的收入支出的比率与GDP呈显著正相关，重新肯定了财政分权促进美国经济增长。并强调了由于数据选取的差别，学者在实证研究中会得到不同的结论，同时提出了如何定义财政分权对于经济影响的重要性。A.Iimi （2005）对51个发达国家和发展中国家 1997-2001年的财政支出的分权与其占 GDP增长百分比的面板数据进行了研究，得出财政分权对经济增长呈显著的正相关，当关注的重点集中在最新的数据上时，分权尤其是在财政支出方面对经济增长是很有用的。Jin，Qian&Weingast（2005）以中国大陆29个省1982-1992年的财政支出指标为数据进行量化分析，认为在10%的显著水平上，财政分权与经济增长正相关。张晏和龚六堂（2005）对中国大陆地区28个省1986-2002年数据分析，得出分税制改革后，财政分权积极效应更加显著，但存在显著的跨时差异和地区差异。

部分学者的研究结果显示出财政分权与经济增长呈负相关，或者经济增长与财政分权的关系不确定。Enikolopov&Zhu— ravskaya（2003）对21个发达国家、70个发展中国家和转型国家1975-2000年的财政收入指标进行量化分析，得出在5%的显著水平上，发展中国家分权度越高，人均 GDP增长率会越低。ThieBen（2003）对25个OECD高收入经济体国家1973-1998年的财政数据分析，认为财政分权和经济增长之间呈弓形关系，过低或过高的分权度都不利于经济增长。Jourmard&Kongsrud （2003），Darby，Muscatelli&Roy（2003）从税收权限方面研究，得出地方税收决定权的限制反而使得地方走向了更加的自治。J. Thornton（2007）通过对OECDl9个成员国家的研究提出了一个新的观点，强调区分一种行政的分权（administrative decentraliza— tion）与实质的分权（substantive decentraliza— tion）。在支出分权上，以往学者进行研究的时候并没有考虑到对于地方及中央政府的所属问题；如果进一步考虑到地方政府的权力滥用与非理性行为，财政分权与经济增长就更没有相关性可言了。

二、财政分权与政府公共支出的研究

传统的财政分权理论认为财政分权能够保证效率和福利的实质性获得（riebout， 1956；Musgrave，1969；Oates，1972，1993）。有关财政分权的理沦是基于以下两个假设的：一是分权会提高经济效率，因为相对于中央政府，地方政府具有信息优势，能够更好地提供公共服务。二是人口的流动以及地方政府在提供公共服务方面的竞争，确保了地方政府和地区居民之间偏好的一致性（Tiebout，1956；Oates，1972）。由此可以看出，分权正是为了使政府更加贴近民众，做出更能反映地区需求和居民偏好的决策。各地区、各级政府之间的竞争增强了地方政府的责任感和执政的透明度，有助于提高政府管理水平（MNHDR，2004）。Martinez- Vazquez&McNab（2002）指出在资源和经济活动有限的情况下，地方政府间的竞争也可能带来零和（zero-sum）甚至负和（nega— tive-sum）的结局。Sarkar（2000）认为财政分权有可能带来更快的经济增长，最终增加个人的收入，更高的家庭收入通常有助于减少贫困，获取更好的医疗卫生服务和教育机会。

Faguet（2004）对玻利维亚1991—1996年数据研究表明，分权改革影响了该国的人力资本和社会服务的投资模式。分权增加了对教育、城市建设、水利和卫生、水资源管理以及健康的投资，而这些部门投资的增加是由需求引致的。这个经验研究结果也验证丁“分权使得支出模式更集中于提供与减贫相关的各类服务上”的论断 （Bird&Vaillancourt，1998；Crook，2003）。许多国家的经验研究结果也均表明，分权政策极大地增加了各国对基本社会需求的支出，如教育、健康、卫生和司法等（Crook， 2003；Faguet，2000）。Robalino，Picazo & Voetberg（2001）发现财政分权提高了教育产出。不过Inchauste（2000）认为，即使财政分权导致更多的教育支出，教育支出本身的增加并不必然保证更高的教育成果。乔宝云等（2005）则以小学义务教育为切人点，重新验证了地区间财政竞争对社会福利的影响结果及其影响机制，并指出中国的财政分权引起的地方政府间财政竞争，导致了地方政府教育经费投入的不足。因为在财政资源有限的约束条件下，地方政府为了吸引投资、发展地方经济，把资源用于与此有关的基础设施建设等领域，从而造成对教育经费的挤占。

Bardhan（2002）指出，发展中国家和转型国家因为制度背景不同，相比发达国家面临着更多的问题。其中主要是人口的流动性有限，公众对政府的有效监督也相当有限，地方政府官员的问责机制还不完善，地方政府征税的技术水平和管理能力较低，导致地方政府财政收支之间联系不紧密。在这种条件下，财政分权反而可能加剧地方政府被俘获的程度。因为地方政府的公共支出更可能被当地的特殊利益集团所控制，导致利益集团以外的民众负担更多的税收成本，分权并不会产生应有的效果。平新乔和白洁（2005）考察了中国财政分权背景下财政激励对地方公共产品的供给满足当地真实需要的敏感度（responsiveness）的影响，发现中国的分税制改革显著地改变了公共产品供给的结构和政府预算内外支出模式，财政激励使得公共产品供给的边际倾向与当地居民的偏好更加接近，但是，财政激励也导致了所谓公共支出的“偏差”。I.Barankay&B.Lockwood（2007）强调了财政分权在投入产出之间的对应关系直接影响到了对分权效率的认识，并以瑞典的教育支出为例将瑞典教育支出的产出与效能（即所预期达到的社会效率或是目的）对应起来，得出分权不一定带来高效率的结论。

三、财政分权与区域经济发展关系研究

财政分权研究的另一个新视角是日益关注其对区域经济社会发展的影响。地方分权激励了地方政府的行为，伴随着对地方政府激励的延伸，财政分权导致了一系列的区域问题。在实践中，虽然区域发展不平衡的原因是多样的，但是由于财政分权而导致的政府收入与支出的差异却是非常明显的，正是由于这样的差距，使得区域的分配政策、公共物品供给数量与质量都会存在显著的差异，从而对区域的外部环境形成完全不同的影响，进而影响到区域的招商引资、人力资本、社会资本、政府竞争力等区域竞争力的形成。

Jie Li，L.D.Qiu，Qunyan Sun（2003）分析了区域保护政策与财政分权的关系，以及贸易自由化所带来的对这种保护的冲击。他们运用模型分析，一个国家有两个区域并且面临出口竞争，以此来检验什么时候以及怎样使得跨区之间的保护升级的问题，从区域保护的角度论述了财政分权在一定条件下会进一步导致区域发展的失衡。Qingyang Gu&Kang Chen（2005）构建了一个中国多区域的研究模型，该模型考虑了多区域之间的各种因素，并分析了中央与地方政府的关系问题即财政分权产生的影响，提出了中国区域发展不平衡的问题，得出了一个反向激励的结果，即当中国中央政府将税收收入分配到地方政府的时候，造成了更高的中央政府财政收入，但是却同时导致了收入的下降和较慢的经济增长。Kai-Yuen Tsui&YouqiangWang（2007）讨论了中国财政分权、地方责任、区域分化与垂直的政治控制政治体制之间的关系，并论述了中国与俄国的差异。Xiaobo Zhang（2006）对中国大陆地区县级税收基础数据、财政负担、经济结构等方面进行实证研究，指出区域之间存在的发展不平衡的倾向，提出了两种不同区域地方政府的行为模式（帮助型政府一东部、掠夺型政府一西部），得出财政分权对中国区域地方政府的分化具有显著的影响。Chong——eH Bai，ZhigangTao&Yueting S.Tong（2007）论述了中国财政分权使得区域地方政府有了更多的激励，但是相同的激励机制导致了地方保护政策的出台，从而阻止了区域专业化进程。从某种程度上说，中国政治体系的一体化限制了地方政府实施贸易保护的步伐，地方保护政策被市场竞争所限制。地方保护主义仍然牢牢地控制着地方变量，如经济的规模、经济发展的阶段，说明地方政府作为经济的主体还在控制着当地的经济发展等实质性的变量。

M.Sato（2002）从日本的地方公共财政入手，研究了中央支付规定的地方政府间的转移支付、治理结构与财政分权的关系，提出了由于这一制度给予地方政府的过度负担很容易在激励中产生道德风险，最终导致区域政府之间财政上相互独立的倾向。Roberto Ezcurra，Pedro Pascual  （2008）首次考察了欧盟国家财政分权与地区差距 （区域差异）之间的关系。研究发现，在样本国家内，对成员国政府的财政分权与区域不公平呈现负相关关系。因此，财政分权过程可能有助于资源跨区域的平衡分配，弥补了中央政府权力再分配造成的损失。事实上，这一结果即使在包含其他解释变量的情况下，仍具有很强的说服力。

四、从政治与制度视角对财政分权的研究

伴随着各国在财政分权实践上所经历的复杂多变，学者们对财政分权的研究出现了新的角度：从政治的角度、制度分析的途径或是多重的效率视角来关注分权效率，包括对地方政府管理能力、寻租行为等方面对财政分权效果影响的关注。

Tanzi（2000）研究认为，发展中国家的贫困及民主机制的不完善限制了“用脚投票”和“用手投票”的实现。O.Kwon（2003）论述了韩国的财政分权经历，并运用数据回归的方法说明了财政分权的影响，并从财政分权对中央政府权力约束的角度，提出了财政分权对韩国来说是约束中央政府并提高地方公共物品供给效率的途径。M. ArzaShi&J.V.Henderson（2005）主要从制度的角度进行探讨，对推动正式制度变迁的经济力量改变了联邦分权的深度建立了模型，并在实证上加以检验。在模型的分析中进一步论述了在经济增长期，收入和人口增长及其跨区流动对联邦体制的进一步民主化和财政进一步分权的作用。Y. Nishimura（2006）主要从政治市场的角度入手，论述了财政分权与经济增长以及经济的稳定性之间的关系，文中选取能力差异与随机性等角度，说明了为什么财政分权在不同的地区实施带来了不同的后果。N. Akai & K.Mikami（2006）从政治市场角度考虑，分权的组织结构会忽略少数人的利益和每一个地方政府的利益，即分权可能忽视地区间的合作，从而降低区域合作而引起的协同效应进而使得分权效率降低。并用标准的分析方法来分析两者的福利效应，最后得出了集权的方式更能增进福利的结论。A.Shah（2006）以财政分权与整体宏观经济管理的关系为分析点，以巴西和中国的实证数据进行分析得出财政分权比起中央集权有更多的潜力促使宏观经济管理效率的提升，表明财政分权有利于克服反向激励（寻租行为、不完全合约、公共物品管理问题）带来的消极影响。G. Facchini&C.Testa（2008）通过一个两时期的模型论述了巴西的债务危机，提出了财政分权所导致的地方政府的长期债务问题，以及由于过份的预算约束所导致的宏观经济的动荡与地区之间的日益不平衡。 R.Enikolopov&E.Zhuravskaya（2007）论述了财政分权的两个假设，并用75个国家 25年的数据进行了实证验证，得出两个结论。一方面，一个强有力的政党对财政分权的效率是好的，如经济增长、政府的质量、公共物品的供给等；另一方面，如果次级政府（subordination government）的官员不是由选举而是任命产生，则会影响分权效率。

财政分权与腐败关系的研究在理论上没有达成一致，Bardhan&Mookherjee （2000）指出，各级政府的腐败倾向是因特定场景而有所变化的，理论上很难说明财政分权与腐败之间存在着确定性的关系，应当通过经验研究来评估。Treisman（2000）的经验分析得出了财政分权与腐败之间不存在显著相关关系的结论。Fisman&Gatti （2000）则进一步引入更多的解释变量，涵盖主要的政治、经济因素，回归结果表明，财政分权与腐败之间存在显著的负相关关系，即分权化程度越高，政府越廉洁。 Arikan（2000），Gurgur&Shah（2002）也通过经验研究证明，财政分权会使竞争性的地方政府数量增加，减少了政府官员腐败行为的空间。Bardhan&Mookherjee（2006）分析了由于分权带来的地方基础设施建设中的寻租问题从而导致的效率损失。

五、简评

随着学者们对财政分权理论研究的深入，2000年以来财政分权理论有了较为成熟的发展。在最新文献总结的过程中，笔者发现，一方面，部分学者继续对财政分权与经济增长的关系进行深入探讨；另一方面，学者们日益关注各国政治制度、经济制度、社会文化、发展目标、经济发展阶段的差异与财政分权结果之间的相互影响，更加注重财政分权与某一国家（区域）经济与社会发展的联系。可以看出财政分权理论研究已经大大超越了对分权本身的研究，研究方向的多样化使得研究的视角拓展到财政分权与公共管理和公共支出的效率、区域经济发展、制度安排、社会福利等宏观层次的研究。这种研究方向的多样化、理论与实践紧密结合的趋势很值得我们借鉴，特别是处于经济转轨期的中国，合适的政府间财政关系对市场经济体制完善和国家稳定繁荣至关重要。1994年分税制至今已经实行近15年，关注1994年财政分权的效果对进一步完善分税制、构建和谐社会有着重要的现实意义。